Formalny wpis, realna działalność i mandat radnego. NSA o samorządowych zakazach antykorupcyjnych

Czy radny traci mandat tylko dlatego, że zasiada we władzach stowarzyszenia wpisanego do rejestru przedsiębiorców i korzystającego z gminnego lokalu? W komentowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można automatycznie utożsamiać formalnego wpisu do KRS z rzeczywistym prowadzeniem działalności gospodarczej. Dla stwierdzenia naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie, że działalność gospodarcza była faktycznie wykonywana, a radny nią zarządzał lub uczestniczył w jej prowadzeniu w sposób określony w ustawie.

Sprawa miała swój początek jeszcze przed etapem sądowoadministracyjnym i dotyczyła radnego Rady Miejskiej, który po uzyskaniu mandatu pełnił funkcję wiceprezesa zarządu lokalnego stowarzyszenia. Stowarzyszenie korzystało z pomieszczenia użytkowego oraz zaplecza pozostających w dyspozycji Muzeum Regionalnego im. Andrzeja Kaubego w W. Muzeum to było samorządową instytucją kultury, a więc jednostką organizacyjną gminy, administrującą nieruchomością na podstawie umowy użyczenia zawartej z Gminą W. Jednocześnie stowarzyszenie było wpisane nie tylko do rejestru stowarzyszeń, lecz także - od 28 lutego 2023 r. - do rejestru przedsiębiorców KRS, a jego statut przewidywał możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Te okoliczności stały się podstawą do przyjęcia przez organ nadzoru, że radny może zarządzać działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat.

Zastosowanie w sprawie miał przede wszystkim art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[1]. Przepis ten ustanawia jeden z samorządowych zakazów antykorupcyjnych dotyczących radnych. Zgodnie z nim radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Nie może także zarządzać taką działalnością ani być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu. W realiach sprawy kluczowe było więc nie samo to, że radny pełnił funkcję w organie stowarzyszenia, lecz to, czy stowarzyszenie rzeczywiście prowadziło działalność gospodarczą oraz czy działalność ta była prowadzona z wykorzystaniem mienia Gminy W.

Stanowisko gminy

Sprawa trafiła najpierw na poziom gminy. W związku z wątpliwościami dotyczącymi zgodności sytuacji radnego z art. 24f ust. 1 u.s.g. rada gminy musiała rozważyć, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Rada nie podzieliła jednak stanowiska, że doszło do naruszenia zakazu skutkującego utratą mandatu, i podjęła uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego T.H. Spór koncentrował się więc wokół tego, czy funkcja wiceprezesa zarządu stowarzyszenia, które było wpisane do rejestru przedsiębiorców i korzystało z lokalu związanego z mieniem gminnym, wystarcza do uznania, że radny naruszył ustawowy zakaz.

Po odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez radę sprawą zajął się Wojewoda Zachodniopomorski jako organ nadzoru. Wojewoda przyjął, że radny naruszył art. 24f ust. 1 u.s.g., ponieważ jako wiceprezes zarządu Stowarzyszenia R. miał zarządzać działalnością gospodarczą prowadzoną przez podmiot wykorzystujący mienie gminne. W konsekwencji, działając na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., a więc w trybie nadzorczym właściwym dla sytuacji, w której organ gminy nie stwierdza wygaśnięcia mandatu mimo zaistnienia ustawowych przesłanek, wojewoda - po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej - wydał 15 kwietnia 2025 r. zarządzenie zastępcze nr 1/2025 stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego.

Zarządzenie zastępcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez Gminę W. oraz samego radnego. WSA wyrokiem z 3 lipca 2025 r., sygn. II SA/Sz 408/25, oddalił skargi. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wojewody, uznając, że radny, jako wiceprezes zarządu stowarzyszenia, zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy. Dla WSA istotne było to, że stowarzyszenie było wpisane do rejestru przedsiębiorców, jego statut przewidywał prowadzenie działalności gospodarczej, a biuro stowarzyszenia mieściło się w lokalu stanowiącym mienie komunalne.

Postępowanie przed WSA

WSA przyjął szerokie rozumienie pojęcia wykorzystywania mienia gminnego. Wskazał, że obejmuje ono korzystanie zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie, odpłatne i nieodpłatne, stałe i jednorazowe, niezależnie od tego, czy radny lub podmiot osiągnęli z tego tytułu korzyść majątkową. Sąd uznał także, że dla zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma znaczenia, iż stowarzyszenie w okresie sprawowania mandatu przez radnego nie osiągnęło przychodów z działalności gospodarczej, ani to, że radny pełnił funkcję wiceprezesa nieodpłatnie. Według WSA wystarczające było to, że stowarzyszenie mogło prowadzić działalność gospodarczą, było wpisane do rejestru przedsiębiorców i korzystało z mienia gminnego.

Z takim stanowiskiem nie zgodzili się ani radny, ani gmina. W skargach kasacyjnych zarzucili WSA przede wszystkim błędne przyjęcie, że radny zarządzał działalnością gospodarczą stowarzyszenia prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminnego, mimo że — ich zdaniem — z akt sprawy nie wynikało, aby stowarzyszenie rzeczywiście wykonywało działalność gospodarczą. Podnosili, że sam wpis stowarzyszenia do rejestru przedsiębiorców oraz postanowienia statutu nie przesądzają jeszcze o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 Prawa przedsiębiorców[2].

W skargach kasacyjnych sformułowano zarówno zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne. Wśród zarzutów procesowych wskazano m.in. na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.[3], przez niewystarczające przedstawienie i uzasadnienie przyjętego stanu faktycznego, art. 133 § 1 p.p.s.a., przez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach niemających, według skarżących, pełnego oparcia w aktach sprawy, oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., przez odmowę dopuszczenia dowodów z dokumentów. Gmina W. dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 148 p.p.s.a., twierdząc, że WSA powinien był uchylić zarządzenie zastępcze wojewody.

Zarzuty materialnoprawne koncentrowały się wokół art. 24f ust. 1 u.s.g., art. 98a ust. 2 u.s.g. oraz art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego[4]. Skarżący twierdzili, że nie doszło do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z określoną działalnością lub funkcją, ponieważ stowarzyszenie nie prowadziło realnej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Ich zdaniem lokal służył działalności statutowej stowarzyszenia, a nie działalności gospodarczej. Skarżący domagali się uchylenia wyroku WSA w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcie NSA

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na rozprawie 17 lutego 2026 r. i uwzględnił skargi kasacyjne. NSA uchylił wyrok WSA w Szczecinie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy W. oraz radnego T.H. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu NSA w pierwszej kolejności wskazał, że skargi kasacyjne oparto zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady sąd kasacyjny najpierw rozpoznaje zarzuty procesowe, ponieważ dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala ocenić zastosowanie prawa materialnego. W tej sprawie NSA odwrócił jednak kolejność rozważań, uznając, że zarzuty procesowe były konsekwencją błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. Dlatego zasadnicze znaczenie miało ustalenie, jak należy rozumieć zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Kluczowa część uzasadnienia dotyczyła odróżnienia samej formalnej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej od jej rzeczywistego wykonywania. NSA podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje działalności gospodarczej, dlatego należy sięgnąć do art. 3 Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem działalnością gospodarczą jest działalność zorganizowana, zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Sam wpis do rejestru przedsiębiorców KRS ani statutowa możliwość prowadzenia działalności gospodarczej nie przesądzają więc jeszcze, że dany podmiot rzeczywiście taką działalność prowadzi.

NSA zaakcentował, że art. 24f ust. 1 u.s.g. nie odnosi się do abstrakcyjnej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, lecz do działalności rzeczywiście prowadzonej. Jeżeli radny ma „zarządzać” działalnością gospodarczą albo być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu, to najpierw trzeba ustalić, że taka działalność faktycznie istnieje. Nie można przyjąć, że ktoś zarządza działalnością gospodarczą, jeżeli nie wiadomo, czy działalność ta w ogóle jest wykonywana. Innymi słowy: wpis stowarzyszenia do rejestru przedsiębiorców tworzy możliwość podjęcia działalności, ale nie jest równoznaczny z jej realnym prowadzeniem.

Na tym tle NSA uznał, że WSA zbyt pochopnie zaakceptował stanowisko wojewody. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że wystarczające dla stwierdzenia naruszenia zakazu było to, iż stowarzyszenie było wpisane do rejestru przedsiębiorców, miało odpowiednie postanowienia statutowe i korzystało z mienia gminnego. Tymczasem należało ustalić, czy w okresie od objęcia mandatu przez radnego do dnia wydania zarządzenia zastępczego stowarzyszenie rzeczywiście podejmowało czynności mające charakter działalności gospodarczej. Z akt sprawy nie wynikało natomiast, aby taka okoliczność została wykazana w sposób niebudzący wątpliwości.

NSA częściowo podzielił także zarzuty procesowe skarżących. Za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ WSA oparł rozstrzygnięcie na materiale dowodowym, który nie pozwalał jednoznacznie stwierdzić, że stowarzyszenie faktycznie prowadziło działalność gospodarczą. NSA uwzględnił również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie sądu kasacyjnego WSA powinien był dopuścić zgłaszane przez skarżących dowody z dokumentów, skoro miały one służyć wyjaśnieniu zasadniczej wątpliwości w sprawie: czy stowarzyszenie rzeczywiście prowadziło działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy.

Jednocześnie NSA nie podzielił wszystkich zarzutów skarg kasacyjnych. Za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczący wadliwości uzasadnienia wyroku WSA. Zdaniem NSA uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawierało wymagane elementy formalne. Przedwczesny był natomiast zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a., ponieważ dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego będzie można przesądzić, czy zarządzenie zastępcze wojewody powinno zostać uchylone.

Szczególnie istotne jest to, że NSA odwołał się do charakteru spraw o wygaśnięcie mandatu radnego. Sąd podkreślił, że zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu ingeruje w sferę konstytucyjnie chronionych praw wyborczych oraz w zasadę trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Z tego powodu przesłanki wygaśnięcia mandatu muszą być ustalone w sposób szczególnie staranny, wnikliwy i niebudzący wątpliwości. Wątpliwości nie powinny być interpretowane rozszerzająco na niekorzyść radnego, lecz z uwzględnieniem wyjątkowego charakteru ingerencji w wynik wyborów.

W konsekwencji NSA przekazał sprawę WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym badaniu sprawy WSA ma ocenić, czy wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny, a w szczególności czy istnieją dowody na rzeczywiste prowadzenie przez Stowarzyszenie R. działalności gospodarczej. Dopiero po uzupełnieniu i ocenie materiału dowodowego sąd pierwszej instancji powinien ponownie zastosować art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz ocenić, czy zachodziła przesłanka wygaśnięcia mandatu z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Granice stosowania przepisów antykorupcyjnych

Komentowane orzeczenie ma znaczenie przede wszystkim dlatego, że porządkuje granice stosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. NSA przypomniał, że wygaśnięcie mandatu radnego nie może opierać się na automatyzmie ani na samych formalnych przesłankach, takich jak wpis podmiotu do rejestru przedsiębiorców czy statutowa możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Dla zastosowania zakazu konieczne jest wykazanie, że działalność gospodarcza była rzeczywiście prowadzona, że wykorzystywano przy niej mienie komunalne oraz że radny faktycznie nią zarządzał albo uczestniczył w jej prowadzeniu w jednej z form wskazanych w ustawie. Sprawa pokazuje więc, że mechanizmy antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym powinny być stosowane stanowczo, ale zarazem z należytą ostrożnością, zwłaszcza wtedy, gdy ich skutkiem jest ingerencja w mandat pochodzący z wyborów bezpośrednich.