Wotum zaufania w orzecznictwie sądów administracyjnych

Czerwiec zajmuje w kalendarzu samorządowym miejsce szczególne. Jest to bowiem czas, w którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego rozpatrują raporty o stanie JST, prowadząc nad nimi debatę oraz podejmując uchwały w sprawie udzielenia albo nieudzielenia organowi wykonawczemu wotum zaufania. Instytucja ta, choć osadzona w rocznym rytmie oceny działalności wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu albo zarządu województwa, nie ma wyłącznie znaczenia politycznego. Jej stosowanie ujawnia istotne problemy prawne: zakres sądowej kontroli uchwał wotum zaufania, znaczenie debaty nad raportem, wymogi formalne uchwały oraz skutki nieudzielenia wotum zaufania. Właśnie dlatego warto przyjrzeć się temu, w jaki sposób instytucja wotum zaufania została dotychczas odczytana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym[1] raport o stanie gminy jest corocznym dokumentem przedstawianym radzie gminy przez wójta do dnia 31 maja, obejmującym podsumowanie działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy oraz budżetu obywatelskiego. Jest to instytucja służąca syntetycznej ocenie sposobu wykonywania zadań publicznych i prowadzenia spraw gminy. Po przedstawieniu raportu następuje debata, która odbywa się na sesji, podczas której rada rozpatruje raport przed podjęciem uchwały absolutoryjnej; w debacie tej głos mogą zabierać zarówno radni, bez ograniczeń czasowych, jak i mieszkańcy, po spełnieniu ustawowych wymogów zgłoszenia. Wotum zaufania stanowi natomiast formalny rezultat tej procedury: po zakończeniu debaty rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwała o udzieleniu wotum zaufania wymaga bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy, co oznacza, że dla jej podjęcia nie wystarcza zwykła przewaga głosów oddanych „za” nad głosami „przeciw”, lecz konieczne jest uzyskanie większości odnoszonej do pełnego ustawowego składu organu stanowiącego. Niepodjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania jest przy tym równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Analogiczne regulacje funkcjonują również na poziomie powiatu i województwa, gdzie raport dotyczy odpowiednio stanu powiatu albo województwa, debata odbywa się przed organem stanowiącym, a wotum zaufania udzielane jest zarządowi danej jednostki samorządu terytorialnego.

Znaczenie debaty nad raportem o stanie gminy dla oceny legalności uchwały wotum zaufania

W praktyce stosowania art. 28aa u.s.g. szczególne wątpliwości budzi pytanie, czy debata nad raportem o stanie gminy musi rzeczywiście przybrać postać aktywnej wymiany argumentów, czy też wystarczające jest samo stworzenie radnym i mieszkańcom proceduralnej możliwości zabrania głosu. Zagadnienie to jest interesujące dlatego, że ujawnia napięcie między formalnym ujęciem legalności uchwały w sprawie wotum zaufania a oczekiwaniem, aby instrument ten służył realnej, merytorycznej kontroli działalności organu wykonawczego.

Problem ten ujawnił się w stanie faktycznym jednej ze spraw rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie[2] i był związany z przebiegiem sesji absolutoryjnej rady gminy, podczas której rozpatrywano raport o stanie gminy za rok 2024 oraz głosowano nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Skargę do sądu administracyjnego wniósł radny rady gminy, kwestionując uchwałę podjętą w czerwcu 2025 r. w przedmiocie wotum zaufania dla wójta. W jego ocenie doszło do naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący twierdził, że nad raportem nie przeprowadzono rzeczywistej debaty, a uchwała nie zawierała uzasadnienia pozwalającego ustalić motywy, którymi kierowali się radni głosujący przeciwko udzieleniu wotum zaufania.

Z udokumentowanego przebiegu sesji wynikało, że w porządku obrad wyodrębniono punkt dotyczący raportu o stanie gminy. Obejmował on przedstawienie raportu, przedstawienie wniosków i zapytań mieszkańców, debatę nad raportem oraz głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania. Raport został radnym udostępniony, nie wpłynęły zgłoszenia mieszkańców do udziału w debacie, a następnie głos zabrał wójt, omawiając zasadnicze elementy dokumentu, w tym sytuację społeczno-gospodarczą gminy, uwarunkowania finansowe oraz zrealizowane inwestycje. Po wystąpieniu wójta żaden z radnych nie zabrał głosu w debacie. W dalszej kolejności przedstawiono projekt uchwały w sprawie wotum zaufania i zarządzono głosowanie. W głosowaniu uczestniczyło 14 radnych przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych; 6 radnych głosowało za udzieleniem wotum zaufania, 8 było przeciw, bez głosów wstrzymujących się. W konsekwencji, wobec nieuzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie została podjęta, co – zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g., co w konsekwencji oznaczało podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Istota sporu sprowadzała się zatem nie do samego faktu przedstawienia raportu ani formalnego przeprowadzenia głosowania, lecz do oceny, czy milczenie radnych w punkcie przewidzianym jako debata może być utożsamiane z brakiem debaty w rozumieniu art. 28aa u.s.g. oraz czy uchwała w sprawie wotum zaufania powinna zawierać odrębne uzasadnienie. Skarżący wywodził, że brak wypowiedzi radnych oraz brak uzasadnienia uchwały uniemożliwiały ustalenie, czy głosowanie było rzeczywistym następstwem oceny raportu, czy też miało charakter pozamerytoryczny. Organ gminy prezentował stanowisko odmienne, wskazując, że radnym zapewniono możliwość zabrania głosu, a brak zgłoszeń do debaty nie może być traktowany jako naruszenie procedury. Podkreślano również specyficzną konstrukcję uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, która powstaje z mocy prawa jako konsekwencja niepodjęcia uchwały pozytywnej, a nie jako odrębnie procedowany akt poprzedzony własnym projektem i uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę radnego na uchwałę rady gminy w przedmiocie wotum zaufania dla wójta. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na założeniu, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. Sąd przyjął, że kontrola sądowoadministracyjna uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ma charakter kontroli legalności, a więc nie obejmuje badania politycznej trafności, celowości albo słuszności ocen dokonywanych przez radnych. Z tego względu zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy zachowane zostały ustawowe wymogi procedury przewidzianej w art. 28aa u.s.g., nie zaś rekonstrukcja motywów, którymi kierowali się poszczególni radni przy oddawaniu głosu.

Punktem wyjścia argumentacji Sądu było stwierdzenie, że instytucja wotum zaufania służy corocznej kontroli organu wykonawczego przez członków wspólnoty samorządowej, realizowanej bezpośrednio w debacie nad raportem o stanie gminy albo pośrednio przez radę gminy. WSA zwrócił przy tym uwagę, że warunki podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 4a w związku z art. 28aa ust. 1–9 u.s.g. i obejmują przedstawienie raportu, jego rozpatrzenie na właściwej sesji, przeprowadzenie debaty oraz głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Raport, zgodnie z tym ujęciem, jest dokumentem podsumowującym działalność wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów, strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Sąd zaakcentował zarazem, że sprawa wotum zaufania ma charakter ogólny i uprzedni względem absolutorium, a więc nie powinna być utożsamiana z oceną wykonania budżetu.

W odniesieniu do przebiegu sesji WSA uznał, że ustawowe warunki formalne zostały dochowane. W porządku obrad przewidziano przedstawienie raportu o stanie gminy, przedstawienie wniosków i zapytań mieszkańców, debatę nad raportem oraz głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania. Z protokołu wynikało, że radni otrzymali raport, nie wpłynęły zgłoszenia mieszkańców, a wójt omówił dokument, przedstawiając zasadnicze informacje dotyczące sytuacji gminy. Następnie, po braku zgłoszeń do dyskusji, przeprowadzono głosowanie, w którym 6 radnych opowiedziało się za udzieleniem wotum zaufania, a 8 było przeciw. Skoro ustawowy skład rady wynosił 15 radnych, uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, co – na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. – było równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Zasadniczy element rozumowania Sądu dotyczył znaczenia debaty nad raportem. WSA odróżnił bowiem stworzenie radnym realnej możliwości zabrania głosu od faktycznego skorzystania przez nich z tej możliwości. W ocenie Sądu brak wypowiedzi radnych nie może być utożsamiany z brakiem przeprowadzenia debaty, jeżeli punkt dotyczący debaty został przewidziany w porządku obrad, radni mogli zabrać głos, a przewodniczący nie odmówił nikomu prawa wypowiedzi ani nie ograniczył czasu wystąpienia. Obowiązek radnego udziału w pracach rady, wynikający z art. 24 ust. 1 u.s.g., obejmuje wprawdzie również udział w dyskusjach i głosowaniach, jednak nie jest sankcjonowany w taki sposób, aby milczenie radnych mogło samo przez się prowadzić do stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały w sprawie wotum zaufania.

Drugim istotnym zagadnieniem była kwestia uzasadnienia uchwały. Sąd przyjął, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje wprost obowiązku sporządzania uzasadnień do uchwał rady gminy, a w przypadku wotum zaufania szczególne znaczenie ma specyfika tej instytucji. Uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania nie jest bowiem odrębnie procedowanym aktem, lecz skutkiem ustawowym niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania. Z tego względu sporządzenie uzasadnienia post factum, przyjmującego postać zbiorczej rekonstrukcji motywów głosowania radnych, nie znajduje wystarczającego oparcia normatywnego. Sąd zaakcentował, że każdy radny samodzielnie ocenia raport i działalność organu wykonawczego, a ustawodawca nie sprecyzował kryteriów tej oceny w sposób pozwalający na sądowe badanie merytorycznych motywów głosowania. Próba odtworzenia jednolitego uzasadnienia z indywidualnych przekonań radnych prowadziłaby w istocie do konstruowania motywów rozstrzygnięcia, których organ kolegialny nie uzgodnił i których przepisy nie nakazują ujawniać.

W konsekwencji WSA przyjął, że uchwała w sprawie wotum zaufania, a ściślej wynik głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania radnych wykonujących mandat pochodzący od wyborców. Ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie mogą badać, dlaczego poszczególni radni głosowali w określony sposób, o ile zachowana została procedura ustawowa. Brak aktywnej dyskusji oraz brak pisemnego uzasadnienia uchwały nie stanowiły zatem, w ocenie Sądu, naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały. Skarga została wobec tego oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wotum zaufania a interes prawny organu wykonawczego

W praktyce samorządowej można spotkać się z sytuacjami w których wójta, któremu nieudzielono wotum zaufania chce zaskarżyć takie rozstrzygnięcie rady do sądu administracyjnego. Taki problem pojawił się w stanie faktycznym jednej ze spraw rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny[3]. Uchwała ta została podjęta po rozpatrzeniu raportu o stanie gminy, na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., a więc w ramach ustawowej procedury, w której niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o jego nieudzieleniu. Burmistrz zakwestionował tę uchwałę przed wojewódzkim sądem administracyjnym, zarzucając jej wadliwość prawną, w szczególności związaną z brakiem uzasadnienia.

W pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę burmistrza i stwierdził nieważność uchwały[4]. Sąd ten przyjął, że zarówno uchwała o udzieleniu, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania powinna być możliwa do zweryfikowania jako efekt rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Z tego względu brak uzasadnienia uznano za istotne naruszenie prawa, ponieważ — w ocenie sądu pierwszej instancji - uniemożliwiał ustalenie, czy rada rzeczywiście dokonała oceny raportu i działalności organu wykonawczego, czy też uchwała stanowiła jedynie rezultat pozamerytorycznych uwarunkowań głosowania.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła rada miejska. W skardze kasacyjnej podnoszono przede wszystkim, że uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania ma szczególny charakter, ponieważ powstaje jako ustawowy skutek nieuzyskania przez uchwałę pozytywną wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Rada argumentowała więc, że nie można wymagać odrębnego pisemnego uzasadnienia aktu, który nie był samodzielnie projektowany i głosowany jako uchwała negatywna. Podkreślano również, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały podejmowanej w trybie art. 28aa ust. 9 u.s.g.

Na tym tle przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ujawnił się jednak problem dalej idący niż sama kwestia uzasadnienia uchwały. NSA w pierwszej kolejności zbadał bowiem, czy burmistrz w ogóle był legitymowany do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę o nieudzieleniu mu wotum zaufania. Innymi słowy, zasadnicze znaczenie uzyskało pytanie, czy tego rodzaju uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie organu wykonawczego gminy w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie otwierałaby drogę do merytorycznej oceny zarzutów dotyczących legalności samej uchwały, w tym zarzutu braku jej uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i odrzucił skargę burmistrza. Rozstrzygnięcie to nie zostało oparte na merytorycznej ocenie tego, czy uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania powinna zawierać uzasadnienie. NSA uznał bowiem, że już na wcześniejszym etapie postępowania wystąpiła przeszkoda procesowa, polegająca na braku wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji skarga wniesiona do sądu pierwszej instancji podlegała odrzuceniu, a nie merytorycznemu rozpoznaniu.

Punktem wyjścia argumentacji NSA była rekonstrukcja przesłanek skargi na uchwałę organu gminy. Sąd przypomniał, że skarga przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru powszechnego. Nie służy ona zatem każdemu, kto kwestionuje celowość, trafność albo polityczną ocenę uchwały, lecz wyłącznie temu podmiotowi, którego własny, indywidualny i konkretny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Samo zainteresowanie wynikiem sprawy, dezaprobata wobec uchwały, a także potencjalne konsekwencje polityczne nie są wystarczające do uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej w tym trybie.

Na tym tle NSA przyjął, że uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania nie narusza jego interesu prawnego. Sąd podkreślił, że tego rodzaju uchwała nie ogranicza zakresu kompetencji organu wykonawczego, nie pozbawia go mandatu, nie nakłada na niego nowych obowiązków ani nie ingeruje bezpośrednio w możliwość dalszego wykonywania funkcji. Jej skutkiem jest wyrażenie oceny rady gminy w odniesieniu do działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, nie zaś bezpośrednia zmiana statusu prawnego osoby pełniącej funkcję burmistrza. Z tego względu nie można utożsamiać negatywnej oceny politycznej lub ustrojowej z naruszeniem interesu prawnego w znaczeniu procesowym.

Istotnym elementem rozumowania NSA było także odniesienie się do ustawowego mechanizmu przewidzianego w art. 28aa ust. 10 u.s.g. Sąd zauważył, że nawet nieudzielenie wotum zaufania w dwóch kolejnych latach nie powoduje automatycznego odwołania organu wykonawczego. W takiej sytuacji rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Samo nieudzielenie wotum zaufania, także ponowione w kolejnym roku, nie wywołuje więc bezpośredniego skutku w postaci utraty mandatu. Ewentualne rozstrzygnięcie co do dalszego sprawowania funkcji należy ostatecznie do mieszkańców jako członków wspólnoty samorządowej.

NSA wyraźnie zaakcentował przy tym demokratyczny kontekst tej instytucji. Skoro jednostkę samorządu terytorialnego tworzą mieszkańcy, to im przysługuje zarówno prawo wyboru organu wykonawczego, jak i możliwość jego odwołania w referendum. Potencjalna możliwość zainicjowania referendum po dwóch kolejnych uchwałach o nieudzieleniu wotum zaufania nie może być zatem traktowana jako naruszenie interesu prawnego burmistrza. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do nadania organowi wykonawczemu możliwości blokowania albo ograniczania mechanizmów politycznej odpowiedzialności przed wspólnotą samorządową.

W konsekwencji zarzut braku uzasadnienia uchwały utracił w tej sprawie znaczenie rozstrzygające. NSA wskazał, że skoro burmistrz nie wykazał naruszenia interesu prawnego, sąd administracyjny nie powinien przechodzić do merytorycznej kontroli uchwały. Jednocześnie Sąd odnotował, że uchwała w sprawie wotum zaufania jest wyrazem oceny radnych co do działalności burmistrza, a radni w tym zakresie decydują samodzielnie. Kontrola takiej uchwały może mieć wyłącznie charakter legalnościowy, nie zaś merytoryczno-polityczny. Żaden przepis prawa nie gwarantuje organowi wykonawczemu uzyskania wotum zaufania, nawet jeżeli sam raport o stanie gminy przedstawia działalność tego organu w sposób korzystny.

Znaczenie omawianego orzeczenia polega zatem na przesunięciu punktu ciężkości z pytania o formalne wymogi uchwały w sprawie wotum zaufania na pytanie o dopuszczalność jej skutecznego zaskarżenia przez organ wykonawczy. NSA nie wykluczył, że uchwały tego rodzaju podlegają kontroli legalności, lecz przypomniał, że kontrola sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga uprzedniego wykazania naruszenia interesu prawnego. W przypadku burmistrza, któremu nie udzielono wotum zaufania, tak rozumiany interes prawny nie został naruszony, ponieważ uchwała nie zmieniła jego sytuacji prawnej, lecz stanowiła element polityczno-ustrojowego mechanizmu odpowiedzialności przed radą i potencjalnie przed mieszkańcami.