Początek stycznia w samorządzie to nie tylko nowe plany i budżety, ale też realne „przestawienie mapy” – bo właśnie z dniem 1 stycznia wchodzą w życie zmiany dotyczące m.in. tworzenia, łączenia, dzielenia gmin oraz ustalania i zmiany ich granic. Dlatego na początku Nowego Roku warto przyjrzeć się projektowi nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, który porządkuje postępowanie w sprawach terytorialnych: wzmacnia rolę wojewody, przewiduje etap rozprawy administracyjnej i mediacji, a także wyraźniej akcentuje sądową kontrolę rozstrzygnięć w takich sprawach.

Jak dokonuje się zmian granic gmin?

Zmiana granic gmin – podobnie jak tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie gmin – jest w ustawie o samorządzie gminnym ukształtowana jako procedura, w której ostateczne rozstrzygnięcie podejmuje administracja rządowa. Decyzja ma postać rozporządzenia Rady Ministrów. Gmina może być inicjatorem zmiany, ale sama jej nie „ustanawia”: może wystąpić z wnioskiem, przedstawić uzasadnienie i dokumentację, a następnie uczestniczyć w procedurze opiniowania. Co do zasady zmiany w podziale terytorialnym, w tym zmiany granic, mają następować z dniem 1 stycznia, dlatego w praktyce postępowania te są szczególnie widoczne właśnie na przełomie roku.

Zanim Rada Ministrów wyda rozporządzenie, minister właściwy do spraw administracji publicznej zasięga opinii zainteresowanych rad gmin. Zasięgnięcie opinii nie ma charakteru czysto formalnego, bo ustawa wiąże je z obowiązkiem wcześniejszego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przez rady gmin. Innymi słowy: rada gminy formułuje swoje stanowisko po tym, jak pozyska stanowisko mieszkańców w ramach konsultacji. Jeżeli planowana zmiana granic gmin pociągałaby za sobą naruszenie granic powiatów lub województw, do procedury włączają się dodatkowo – odpowiednio – rady powiatów albo sejmiki województw, które również wydają opinie. Ustawa przewiduje też mechanizm „domniemania spełnienia” obowiązku opiniowania: jeżeli rada gminy (albo odpowiednio rada powiatu lub sejmik) nie wyrazi opinii w ustawowym terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię, wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony.

Konsultacje z mieszkańcami są zasadą, ale ustawa dopuszcza rozwiązania dostosowane do skali i charakteru zmiany. W przypadkach „punktowych”, gdy chodzi o wyłączenie obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej i włączenie go do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej samej gminy albo do sąsiedniej gminy, konsultacje mogą zostać ograniczone do mieszkańców bezpośrednio objętych zmianą. Odrębną ścieżką jest referendum lokalne w sprawie ustalenia granic gminy, które może zostać zainicjowane przez mieszkańców. Jeżeli referendum zostanie przeprowadzone, konsultacji już się nie prowadzi, ponieważ referendum zastępuje ten etap. Wynik referendum jest następnie formalnie włączany do obiegu sprawy poprzez przekazanie przez wojewodę ministrowi informacji o publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym protokołu wyniku referendum.

Ustawa opisuje też szczególny wariant postępowania wtedy, gdy rozporządzenie ma zostać wydane na wniosek rady gminy. W takim przypadku rada gminy przygotowuje wniosek poprzedzony konsultacjami z mieszkańcami, do którego dołącza uzasadnienie oraz dokumenty, mapy i informacje potwierdzające zasadność propozycji. W ramach tego trybu zbierane są również opinie rad gmin objętych wnioskiem, a jeżeli zmiana dotykałaby granic powiatu lub województwa – także opinie właściwych rad powiatów lub sejmików. W postępowaniu istotną rolę odgrywa wojewoda: sporządza opinię w sprawie i pośredniczy w przekazaniu wniosku do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ustawa wiąże ten wariant z terminem do 31 marca oraz zakłada, że szczegółowy tryb składania wniosków i wymagany katalog załączników doprecyzowuje rozporządzenie Rady Ministrów.

Jednocześnie ustawodawca wprowadza ograniczenia materialne, które mają chronić stabilność i zdolność wykonywania zadań przez gminy. Ustawa przewiduje sytuacje, w których Rada Ministrów nie dokonuje zmian w podziale terytorialnym, jeżeli prowadziłyby one do istotnego osłabienia gminy mierzonego dochodami podatkowymi na mieszkańca (w relacji do najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalanych dla gmin) albo do powstania bądź pozostawienia po zmianie gminy mniejszej od najmniejszej gminy w Polsce pod względem liczby mieszkańców (według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia).

Na końcu procedury znajduje się rozporządzenie Rady Ministrów, które przesądza o zmianie granic i wskazuje moment jej wejścia w życie. Ustawa przewiduje też rozwiązania przejściowe na wypadek, gdyby w wyniku zmian terytorialnych doszło do rozwiązania rady gminy z mocy prawa na gruncie przepisów wyborczych: w takiej sytuacji Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę wykonującą zadania i kompetencje rady do czasu wyboru nowej rady.

Krytyka samorządowców

Opisany wyżej model – oparty na rozporządzeniu Rady Ministrów, poprzedzanym opiniami i konsultacjami – od lat budzi spory i doczekał się dość powtarzalnego katalogu zarzutów. Najczęściej podnosi się problem braku efektywnej kontroli sądowej rozstrzygnięć dotyczących tworzenia gmin i zmian ich granic. W wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich wskazywano, że to właśnie ograniczona możliwość weryfikacji takich decyzji przez sądy sprzyja narastaniu długotrwałych konfliktów między jednostkami samorządu i ich mieszkańcami, a w tle pojawiał się także postulat, by wstrzymać najbardziej kontrowersyjne zmiany do czasu uporządkowania przepisów.

Wątek ten ma też bardzo praktyczny wymiar. W dyskusji o stanie prawnym zwraca się uwagę, że ponieważ rozstrzygnięcie ma formę rozporządzenia (aktu prawa powszechnie obowiązującego), to w typowym ujęciu nie działa tu standardowa ścieżka zaskarżania znana z postępowań administracyjnych w indywidualnych sprawach. W konsekwencji podmioty dotknięte zmianą granic często nie mają narzędzia, które pozwalałoby wprost zakwestionować merytoryczne przesłanki rozstrzygnięcia przed sądem, tak jak ma to miejsce przy decyzjach administracyjnych.

Drugim stałym motywem krytyki jest postrzegana uznaniowość i „polityczność” rozstrzygnięć. Komentatorzy podkreślają, że mimo istnienia ustawowych kryteriów oraz wymogu zebrania opinii i przeprowadzenia konsultacji, ostateczny bilans argumentów bywa dla uczestników procesu nieprzejrzysty, a sama decyzja trudna do przewidzenia. Wskazuje się też, że uzasadnianie rozstrzygnięć w tej formule nie zawsze odpowiada standardom znanym z postępowania administracyjnego, co utrudnia ocenę, dlaczego określone argumenty uznano za ważniejsze od innych.

Kolejny zarzut dotyczy „miękkości” partycypacji lokalnej. Konsultacje społeczne i opinie rad gmin są elementem procedury, ale w debacie powraca teza, że w praktyce mogą nie przesądzać o wyniku. W tym kontekście przywołuje się również standard wynikający z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, która akcentuje potrzebę uprzednich konsultacji z zainteresowaną społecznością (a gdy prawo na to pozwala – możliwość sięgnięcia po referendum). Z tej perspektywy krytycznie oceniano sytuacje, w których sposób przeprowadzania konsultacji lub ich zakres był kwestionowany, a sam fakt ich przeprowadzenia nie przekładał się na poczucie, że wspólnota realnie współdecyduje o wyniku. W tle pojawiały się też spory konstytucyjne dotyczące rozwiązań referendalnych i różnic w możliwościach wyrażenia stanowiska przez wspólnotę w zależności od trybu procedowania zmian.

Wreszcie, w krytycznych ocenach mocno wybrzmiewa wymiar finansowy i funkcjonalny zmian granic. Spory o granice bardzo często dotyczą „przeniesienia” istotnych źródeł dochodów (np. podatników generujących duże wpływy) przy pozostawieniu po stronie gminy tracącej części dotychczasowych kosztów i zobowiązań. Z tego powodu samorządy dotknięte niekorzystnym bilansem zmian podnoszą problem braku systemowego, przewidywalnego mechanizmu, który łagodziłby skutki finansowe decyzji granicznych, zwłaszcza gdy zmiana uderza w zdolność do wykonywania zadań publicznych na dotychczasowym poziomie.

Co przewiduje projekt ustawy (druk 2102)?

Projekt przewiduje przede wszystkim „uszczelnienie” i sformalizowanie procedury dotyczącej tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin oraz nadawania statusu miasta. Po pierwsze wprowadza ograniczenie częstotliwości inicjowania zmian: zainteresowana rada gminy miałaby możliwość wystąpienia z wnioskiem nie częściej niż raz na 5 lat, a ponowny wniosek złożony przed upływem 5 lat od nieuwzględnienia poprzedniego byłby pozostawiany bez rozpoznania. Projekt przesuwa też i porządkuje terminy obiegu wniosku: rada gminy składałaby wniosek do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody do 31 stycznia, wojewoda przekazywałby go wraz ze swoją opinią do 31 maja, a rozpatrzenie wniosku ma następować w ciągu roku, nie później niż do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym ma wejść w życie zmiana, z mechanizmem „przesunięcia” wniosków traktowanych jako wniesione w kolejnym roku.

Duża część zmian dotyczy partycypacji i progu „ciężaru” zmiany granic. Projekt wprowadza obowiązek przeprowadzenia referendum lokalnego w gminie objętej wnioskiem o ustalenie granic, jeżeli wniosek obejmuje terytorium przekraczające 10% terytorium gminy albo zamieszkiwane przez co najmniej 10% mieszkańców gminy, albo gdy z prognozy finansowej wynika, że wskutek zmiany granic dochody ogółem gminy ulegną obniżeniu o co najmniej 10 punktów procentowych. Referendum ma być też obligatoryjne wtedy, gdy wynik konsultacji wyraża „reprezentatywny sprzeciw” mieszkańców; za reprezentatywne uznaje się konsultacje, w których uczestniczyło co najmniej 20% uprawnionych. W takim wariancie referendum ma być przeprowadzane nie wcześniej niż po 6 miesiącach od zakończenia konsultacji, a z inicjatywą referendum występuje zainteresowana rada gminy. Równolegle projekt doprecyzowuje reguły konsultacji w sprawach terytorialnych: w konsultacjach mogliby uczestniczyć wyłącznie mieszkańcy posiadający czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, a rada gminy miałaby w odrębnej uchwale określać zasady i tryb konsultacji (w tym głosowanie, ustalanie wyników i podawanie ich do publicznej wiadomości), przy założeniu, że zasady głosowania mają zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Projekt znacząco rozbudowuje wymagania dotyczące treści i dokumentów dołączanych do wniosku (nowe przepisy art. 4ba i następne). Wniosek ma zawierać m.in. opis proponowanej zmiany wraz z uzasadnieniem, stanowisko wnioskodawcy co do spełnienia ustawowych przesłanek, dane o ludności i powierzchni (z precyzacją w hektarach, a przy części jednostki pomocniczej lub obrębu – także z wyszczególnieniem działek), informacje o kosztach wprowadzenia zmiany (gdy nie ma prognozy finansowej), a także wyniki konsultacji w rozbiciu na jednostki pomocnicze z podaniem liczby uprawnionych, uczestniczących i rozkładu głosów. Projekt wskazuje również katalog załączników, m.in. zaświadczenie starosty potwierdzające zgodność danych z operatem ewidencyjnym, uchwały dotyczące konsultacji, uchwały organów stanowiących z opiniami wraz z wynikami konsultacji (albo informacją o przyczynach ich braku), mapy z zaznaczeniem granic i proponowanych zmian, opinię Głównego Geodety Kraju o przebiegu dotychczasowych granic, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz inne dokumenty mogące mieć wpływ na rozpatrzenie wniosku. Dla wniosków o ustalenie granic gmin projekt przewiduje dodatkowo obowiązkową analizę związków (gospodarczych, społecznych i kulturowych) zainteresowanej gminy z terytorium objętym wnioskiem na przestrzeni co najmniej 10 lat, wraz z trendem na kolejne 10 lat, sporządzaną na podstawie opinii co najmniej dwóch ekspertów wskazanych przez wojewodę, a także prognozę skutków finansowych oraz porozumienie (albo informację o braku porozumienia) wraz z protokołem rozbieżności.

Właśnie prognoza finansowa i rozliczenia stanowią osobny, istotny blok zmian (nowy art. 4bb). Do wniosku o ustalenie granic trzeba byłoby dołączać prognozę skutków finansowych obejmującą prognozę wpływu zmiany granic na wynik budżetów gmin objętych zmianą (na trzy kolejne lata budżetowe po roku złożenia wniosku), szacunkowe koszty nabycia mienia komunalnego oraz koszty jednorazowe i stałe wdrożenia zmiany; przy naruszeniu granic powiatów lub województw prognoza ma obejmować także te jednostki. Projekt przewiduje mechanizm rekompensaty: jeżeli prognoza wykaże pogorszenie wyniku budżetu gminy, której terytorium ma zostać pomniejszone, gminie tej przysługiwałaby od gminy, której rada wystąpiła z wnioskiem, rekompensata z tytułu zmiany granic. W prognozie mają się znaleźć zalecenia co do wysokości oraz zasad wypłaty, przy czym rekompensata nie może być niższa niż 30% wartości oszacowanego pogorszenia wyniku budżetu (ustalana osobno dla każdego roku objętego prognozą). Zainteresowane gminy miałyby zawierać porozumienie określające zasady i tryb wypłaty rekompensaty, a przy braku porozumienia sporządza się protokół rozbieżności; spory majątkowe na tym tle rozstrzygałyby sądy powszechne.

Projekt wprowadza też wieloetapową „ścieżkę wojewódzką” przed przekazaniem sprawy do rozstrzygnięcia na poziomie rządowym (art. 4bc–4bg). Wojewoda miałby w krótkim terminie publikować wniosek i dokumenty w BIP oraz doręczać kopie jednostkom, których sprawa dotyczy, dając im czas na wypowiedzenie się co do spełnienia przesłanek nadania wnioskowi dalszego biegu. Następnie wojewoda prowadzi postępowanie wstępne, z możliwością wezwania do usunięcia braków, a w określonych przypadkach – odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (w tym, gdy wniosek jest „oczywiście bezzasadny”), przy zastosowaniu odpowiednich reguł procedury administracyjnej, ale z ograniczeniem kręgu stron do jednostek samorządu i z wyłączeniem udziału organizacji społecznych. Projekt przewiduje środki zaskarżenia w toku tej fazy (zażalenie do ministra) oraz rozwiązania dotyczące sądowej kontroli wybranych rozstrzygnięć podejmowanych na etapie wojewódzkim, a także regułę, że do czasu zakończenia tej kontroli wydanie rozporządzenia w sprawie zmiany granic jest niedopuszczalne. W fazie merytorycznej wojewoda wydaje opinię w formie postanowienia w trybie zbliżonym do rozstrzygania spraw indywidualnych, a przed jej wydaniem co do zasady ma być przeprowadzana rozprawa administracyjna, przy możliwości zastosowania mediacji.

Wreszcie projekt reguluje bardziej szczegółowo rozliczenia majątkowe związane ze zmianą granic (nowe art. 44a–44c). Zakłada odpłatność nabycia mienia komunalnego w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, przy czym dla mienia służącego celom użyteczności publicznej i niezbędnego do realizacji zadań gminy rozliczeniu ma podlegać nie wartość rynkowa, lecz „wartość uszczerbku” liczona według wskazanego w projekcie wzoru (odnoszącego się do wartości mienia w przeliczeniu na mieszkańca oraz liczby mieszkańców). Porozumienie ma obejmować m.in. reguły rozliczeń, zwrot uzasadnionych wydatków i ciężarów poniesionych na mienie od wejścia w życie zmiany do dnia przekazania oraz zasady uregulowania zobowiązań (np. kredytów i pożyczek) związanych z zarządem lub nabyciem przekazywanego mienia. Gmina przejmująca wstępuje w prawa i obowiązki związane z mieniem i ponosi koszty przekazania oraz wyceny. Jeżeli porozumienia nie uda się zawrzeć w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie rozporządzenia, projekt przewiduje tryb rozstrzygnięcia decyzją Prezesa Rady Ministrów (na wniosek ministra), przy ograniczeniu tego trybu do mienia „użyteczności publicznej” wskazanego w projekcie.

Na końcu projekt zawiera przepisy przejściowe i wejścia w życie: dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie wskazanego upoważnienia tracą moc z dniem wejścia w życie ustawy, do spraw już wszczętych i niezakończonych stosuje się co do zasady przepisy dotychczasowe (z odrębną regułą dla negocjacji i postępowań dotyczących przekazania mienia), a całość ma wejść w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia.

Jakub Dorosz-Kruczyński