Opłata adiacencka to jeden z tych instrumentów, które budzą emocje, bo dotykają bezpośrednio portfela właściciela nieruchomości. W praktyce chodzi o sytuacje, w których wartość działki rośnie nie dlatego, że właściciel sam coś na niej zrobił, ale dlatego, że nastąpiło określone zdarzenie związane z działaniami gminy lub z procedurami geodezyjnymi: powstała infrastruktura, dokonano podziału albo przeprowadzono scalenie i podział. W tym tekście krok po kroku wyjaśniamy, czym jest opłata adiacencka, w jakich przypadkach może zostać ustalona, kto i kiedy o niej rozstrzyga oraz na jakich zasadach oblicza się jej wysokość.

Czym jest opłata adiacencka?

Opłata adiacencka to publicznoprawna opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości, który nastąpił wskutek określonych zdarzeń: budowy urządzeń infrastruktury technicznej finansowanej z udziałem środków publicznych, a także w wyniku scalenia i podziału albo podziału nieruchomości. Definicję tej opłaty zawiera art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast szczegółowe podstawy jej ustalania znajdują się w szczególności w art. 98a (podział nieruchomości), art. 107 (scalenie i podział) oraz art. 145–148 (infrastruktura techniczna) tej ustawy; w każdym z tych przypadków ustawodawca wiąże obowiązek z mierzalnym wzrostem wartości i przewiduje ustalanie opłaty w decyzji organu wykonawczego gminy, przy kluczowej roli uchwały rady gminy określającej stawkę procentową. W ujęciu aksjologicznym opłata adiacencka bywa uzasadniana jako narzędzie sprawiedliwego podziału korzyści i kosztów: skoro wartość nieruchomości rośnie dzięki działaniom wspólnoty (inwestycjom infrastrukturalnym lub decyzjom kształtującym stan prawny i przestrzenny), to część tej „nadzwyczajnej” korzyści wraca do gminy, co wzmacnia zasadę solidarności i partycypacji beneficjentów w finansowaniu rozwoju oraz ogranicza sytuacje, w których prywatny zysk powstaje wyłącznie na skutek nakładów publicznych.

Jak ustalić wysokość opłaty adiacenckiej?

Wysokość opłaty adiacenckiej jest pochodną wzrostu wartości nieruchomości: najpierw ustala się różnicę między wartością nieruchomości „przed” i „po” zdarzeniu, a następnie stosuje się stawkę procentową określoną przez radę gminy w uchwale, z zachowaniem ustawowych limitów. W przypadku opłaty związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej podstawą jest art. 145–146 ustawy o gospodarce nieruchomościami: opłatę można ustalić po stworzeniu warunków do podłączenia do urządzeń albo do korzystania z wybudowanej drogi, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, a jej wysokość nie może przekroczyć 50% różnicy wartości sprzed i po wybudowaniu urządzeń; dla nieruchomości położonych na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji limit ten wynosi 75% (art. 146 ust. 2 i 2a). Wartość „przed” i „po” określa się według cen na dzień stworzenia tych warunków (art. 146 ust. 3), a do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu stworzenia warunków, przy czym postępowanie może zostać wszczęte w terminie do 3 lat od tego dnia, jeżeli w tym dniu obowiązywała uchwała rady gminy (art. 145 ust. 2).

W przypadku opłaty z tytułu podziału nieruchomości podstawą jest art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stawka procentowa, ustalana przez radę gminy w uchwale, nie może przekroczyć 30% różnicy wartości. Ustalenie opłaty jest możliwe tylko wtedy, gdy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę, i tę właśnie stawkę przyjmuje się do wyliczenia (art. 98a ust. 1 i 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen z tego samego dnia (ostateczności/prawomocności), przy czym stan nieruchomości „przed” przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a stan „po” na dzień ostateczności/prawomocności; nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, a wartość przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania (art. 98a ust. 1b). Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty można wszcząć w terminie do 3 lat od dnia ostateczności decyzji zatwierdzającej podział albo prawomocności orzeczenia (art. 98a ust. 1).

Na „finalną” kwotę i sposób zapłaty wpływają jeszcze rozwiązania ogólne przewidziane w art. 147–148 ustawy o gospodarce nieruchomościami (stosowane także odpowiednio przy opłacie z tytułu podziału): na wniosek właściciela opłata może zostać rozłożona na raty roczne płatne do 10 lat, a raty podlegają oprocentowaniu według stopy redyskonta weksli NBP (art. 147). Obowiązek wniesienia opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o jej ustaleniu stała się ostateczna (albo w przypadku rat – w zakresie pierwszej raty), opłata podlega waloryzacji od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu wydania decyzji do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty, a na jej poczet zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148).

Czy pobór opłaty adiacenckiej jest obowiązkowy?

W przypadku opłaty adiacenckiej trzeba rozróżnić trzy podstawowe „ścieżki” jej powstawania. Przy podziale nieruchomości (art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz przy stworzeniu warunków do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145–146 tej ustawy) ustawodawca posługuje się formułą, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić opłatę w drodze decyzji. To oznacza, że sama ustawa nie nakazuje automatycznego „naliczania” opłaty w każdej sprawie; natomiast jednocześnie stawia twardy warunek: opłata może zostać ustalona tylko wtedy, gdy istnieje uchwała rady gminy określająca stawkę procentową i była ona w odpowiednim momencie w mocy (dla podziału: w dniu ostateczności decyzji zatwierdzającej podział albo prawomocności orzeczenia – art. 98a ust. 1a; dla infrastruktury: w dniu stworzenia warunków do podłączenia albo korzystania z drogi – art. 145 ust. 2 w zw. z art. 146 ust. 2). W praktyce więc rada gminy nie „nakłada” opłaty na konkretną osobę, ale bez jej uchwały o stawce organ wykonawczy nie ma podstawy do ustalenia opłaty w decyzji. W piśmiennictwie spotyka się przy tym pogląd, że w sytuacji, gdy przesłanki są spełnione i gmina ma instrument w postaci uchwalonej stawki, ustalanie i pobór opłaty powinny być traktowane jako obowiązek organu, mimo sformułowania „może”.

Inaczej ukształtowano opłatę przy scaleniu i podziale (art. 107 ustawy): osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia opłaty (do 50% wzrostu wartości), a stawkę procentową rada gminy ustala w samej uchwale o scaleniu i podziale (art. 107 ust. 1–2). Tryb jest zasadniczo administracyjny: wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę w drodze decyzji (wprost: art. 98a ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 107 ust. 4), a obowiązek zapłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna (art. 148 ust. 1). Za „pobór” w sensie organizacyjnym odpowiada gmina jako wierzyciel, a po stronie organów gminy kluczową rolę pełni organ wykonawczy: to on wszczyna postępowanie i wydaje decyzję ustalającą opłatę; przy scaleniu i podziale dodatkowo uzgadnia (w drodze ugody/protokołu uzgodnień) terminy i sposób wnoszenia opłaty, a gdy do ugody nie dojdzie, rozstrzygnięcie co do terminów i sposobu zapłaty zapada w uchwale o scaleniu i podziale (art. 107 ust. 3–4).

Czym różni się opłata adiacencka od opłaty planistycznej?

Opłata adiacencka i opłata planistyczna łączy to, że są daninami publicznoprawnymi powiązanymi ze wzrostem wartości nieruchomości. Różnią się jednak przede wszystkim tym, jakie zdarzenie ten wzrost wywołuje i kiedy powstaje obowiązek zapłaty.

Opłata adiacencka jest związana z konkretnymi zdarzeniami „technicznymi” lub geodezyjno-prawnymi dotyczącymi nieruchomości: podziałem nieruchomości, scaleniem i podziałem albo stworzeniem warunków do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej lub korzystania z wybudowanej drogi. Wysokość opłaty jest liczona jako określony procent wzrostu wartości, przy czym stawkę procentową ustala rada gminy (w uchwale), a sama opłata jest wymierzana w indywidualnej sprawie w decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Co istotne, co do zasady nie jest ona uzależniona od sprzedaży nieruchomości; jest powiązana z samym zdarzeniem (np. podziałem albo stworzeniem warunków do korzystania z infrastruktury) i decyzją administracyjną wydaną w tej sprawie.

Opłata planistyczna (często nazywana rentą planistyczną) jest natomiast skutkiem decyzji planistycznych gminy: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, które powodują wzrost wartości nieruchomości. Kluczowa różnica polega na tym, że obowiązek jej zapłaty aktualizuje się co do zasady dopiero wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość w ustawowym okresie liczonym od wejścia w życie planu. Stawkę procentową ustala się w samym planie miejscowym (z ustawowym limitem maksymalnym), a wymiar następuje również w drodze decyzji organu wykonawczego gminy, po ustaleniu wzrostu wartości przez rzeczoznawcę majątkowego.

W uproszczeniu: opłata adiacencka „podąża” za inwestycją infrastrukturalną albo zmianą układu działek (podział/scalenie), a opłata planistyczna „podąża” za decyzją planistyczną i jest uruchamiana przez zbycie nieruchomości w określonym czasie. Aksjologicznie obie pełnią podobną funkcję: służą temu, by część korzyści majątkowej, która powstaje dzięki działaniom wspólnoty samorządowej (inwestycjom lub władczemu kształtowaniu przeznaczenia terenu), wracała do gminy, zamiast pozostawać wyłącznie „niezasłużonym” przyrostem po stronie prywatnej.