Od ostatnich poważniejszych zmian w prawie wyborczym minie w tym roku 6 lat. Część instytucji prawnych funkcjonujących w tym obszarze wydaje się wymagać zmian.

Przepisy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130 z późn. zm.) wprowadziły szereg istotnych zmian w samorządowym prawie wyborczym, do najistotniejszych z nich należy zaliczyć m.in.:

  • zwiększono kompetencje komisarzy wyborczych przyznając im uprawnienie do podziału gmin na obwody głosowania oraz uprawnienie do podziału j.s.t. na okręgi wyborcze,
  • dokonano zmian w zasadach funkcjonowania obwodowych komisji wyborczych,
  • doprecyzowano zasady wyznaczania mężów zaufania i obserwatorów społecznych,
  • zmieniono zasady powoływania członków Państwowej Komisji Wyborczej – model „sędziowski” zastąpiono modelem w którym większość członków PKW wybierana jest przez Sejm,
  • zmieniono zasady powoływania terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych,
  • ustanowiono Korpus Urzędników Wyborczych.

W ostatnich latach była to najbardziej kompleksowa zmiana w tym obszarze polskiego systemu prawnego. Należy jednak pamiętać, że została ona przeprowadzona w warunkach tzw. „pełzającej recentralizacji” i jej skutkiem było ograniczenie wpływu samorządu terytorialnego na proces wyborczy. Wybory samorządowe przeprowadzone w 2024 r. były już drugimi wyborami przeprowadzonymi w stanie prawnym ukształtowanym zasadniczo reformą z 2018 r. Dlatego też bagaż doświadczeń zebranych w 2018 r. i 2024 r. daje podstawę do oceny praktyki funkcjonowania tych rozwiązań. Dokonując tej oceny warto także zwrócić uwagę na jeszcze starsze rozwiązania prawne, które mogą być oceniane jako kontrowersyjne.

Co z kompetencjami komisarzy wyborczych?

Do czasu wejścia w życie reformy z 2018 r. kompetencja do podziału gmin na okręgi wyborcze oraz obwody głosowania została przypisana do właściwości komisarzy wyborczych. Zmiana ta miała na celu ograniczyć wpływ organów samorządu terytorialnego na proces wyborczy i w założeniu zapobiegać zjawisku gerrymanderingu w wyborach samorządowych. Tyle teoria.

Na zmianę tę można spojrzeć inaczej: organom stanowiącym samorządu terytorialnego odebrano kompetencję do stanowienia istotnych przepisów prawa miejscowego i przesunięto ją do właściwości jednoosobowego organu administracji państwowej. Zmiana ta może budzić wątpliwość konstytucyjną. Ustawa zasadnicza przewiduje bowiem, że prawo miejscowe może być stanowione tylko przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Komisarze wyborczy nie są częścią tej drugiej, gdyż nie podlegają Radzie Ministrów.

Jednocześnie procedura w której podział na okręgi wyborcze dokonywany jest przez organ jednoosobowy jest wysoce nietransparentna i w praktyce podatna na wpływy osób trzecich. Komisarze wyborczy, których właściwość działania obejmuje tereny wielu jednostek samorządu terytorialnego nie mają możliwości znać specyfiki lokalnych uwarunkowań i istniejących powiązań funkcjonalnych. Dokonując podziału j.s.t. na okręgi wyborcze w praktyce wykorzystywane są sugestie przedstawiane przez organy wykonawcze j.s.t. Przekazywanie tych sugestii dzieje się jednak „w zaciszu gabinetów”. Natomiast w sytuacji w której kompetencja do wyznaczania okręgów wyborczych przysługiwała radom i sejmikom, to postępowanie w tej sprawie było transparentne. Zasada jawności działania tych organów – transmisje z sesji, prawo wstępu na posiedzenia komisji i wstępu na sesje gwarantowała możliwość wykonywania społecznej kontroli nad tak wrażliwym (z punktu widzenia demokracji procesem). Jakkolwiek ryzykiem istniejącym w ówczesnym stanie prawnym była możliwość takie ukształtowania struktury okręgów wyborczych tak by była ona korzystna dla większości w danej radzie lub sejmiku.

Z kolei w odniesieniu do dokonywania podziału gmin na obwody głosowania utrzymywanie tej kompetencji we właściwości komisarzy wyborczych multiplikuje niepotrzebną biurokracją. Przyjęcie założenia, że komisarz wyborczy będzie miał wiedzę o wszystkich obiektach w których możliwe jest wyznaczenie lokalu wyborczego na terenie danej gminy można uznać za kontrfaktyczne. Także w tym wypadku komisarze wyborczy muszą, w ramach praktyki administracyjnej, współdziałać z urzędami gmin. Urzędy te przekazują im informacje o geograficznym rozkładzie ludności na terenie gminy oraz wskazują potencjalne lokale wyborcze. Bez tych danych wyznaczenie obwodów głosowania i wskazanie siedzib obwodowych komisji wyborczych nie byłoby możliwe. Dlatego racjonalnym rozwiązaniem byłoby przywrócenie radom gmin kompetencji do wydzielania obwodów głosowania.

Czy JOWy powinny wrócić?

Osobnym, wobec wyżej zarysowanych, problemem pozostaje sama mechanika wyborów rad gmin (rad miast). W ramach reformy z 2018 r. zlikwidowano jednomandatowe okręgi wyborcze w wyborach do rad gmin niebędących miastami na prawach powiatu. W obecnym stanie prawnym tzw. JOWy funkcjonują tylko w gminach liczących poniżej 20 000 mieszkańców. Zmiana ta została wprowadzona dość autorytatywnie. Skutki zastosowania JOWów w szerszym zakresie można było zobaczyć tylko w wyborach samorządowych w 2014 r.

Zmianę tę należy uznać za korzystną dla partii politycznych i lokalnych komitetów wyborczych o dużym potencjale. Jest to konsekwencja stosowania metody d’Hondta do podziału mandatów w tych wyborach oraz funkcjonowania licznych i dość małych (jeśli chodzi o liczbę mandatów) okręgach wyborczych. Należy pamiętać, że zjawisko tzw. „efektywnego progu wyborczego” powoduje, że w okręgu wyborczym w którym wybieranych jest np. 5 radnych wynosi ok. 20% poparcia, które komitet musi uzyskać by radny z jego listy został wybrany.

Taki stan rzeczy powoduje, że udział w wyborach samorządowych jest mniej inkluzywny. Indywidualnie działający aktywiści lub mniejsze stowarzyszenia stają przed koniecznością stworzenia rozbudowanych list kandydatów i mogą mieć trudności z „przebiciem” efektywnego progu wyborczego, co w naturalny sposób zniechęca do kandydowania.

Dlatego też warto wrócić do dyskusji na temat przywrócenia jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do rad gmin niebędących miastami na prawach powiatu. Rozwiązanie to zwiększyłoby inkluzywność wyborów samorządowych i tym samym było korzystne dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego.

 

Osoby zainteresowane problemem relacji na linii samorząd – społeczeństwo obywatelskie zachęcamy także do zapoznania się z najnowszą publikacją Fundacji – „Kapitał obywatelski społeczności” pod redakcją dr. Cezarego Trutkowskiego. Publikację można pobrać za darmo pod tym linkiem.